「重要阅读内容引导」我国当代公文写作的现状及发展趋势

当代公文写作的现状及发展趋势

岳海翔

一、当代公文写作的现状

公文写作作为一种特殊的行为活动，古已有之。据考古发掘，我国早在原始社会末期就出现了比较成熟的文字。到了3000多年前的殷商王朝的奴隶主阶级，已经能够运用龟甲和兽骨作为书面载体来书写文字，并以此指导当时的政务活动。我们现在所能见到的那些镂于甲骨、刻于碑石、铸于金属、书于竹简的文字，其用途大多是属于实施权力分配和社会治理的。这就是说，公文作为统治阶级施政的工具和手段，其产生的历史极为悠久。但是，毋庸讳言，在中国漫长的封建社会发展史上，公文写作一直处于一种封闭和半封闭状态之中，存在着较为严重的“以吏为师”和“相摹而作”的现象。公文写作的方法和技巧不被广大人民群众所掌握，而只是由少数“师爷”所垄断，进而成为封建统治阶级的御用工具。到了新中国成立以后，这种状况才从根本上得以改观。特别是进入新时期以来，党和国家十分重视公文工作，极力提倡公文处理特别是公文写作的规范化、制度化和科学化，注重公文工作的改进与提高，强调对公文写作人员的选拔和培养，从而使得我国当代的公文质量不断得到提高，充分发挥了为党和国家的管理工作服务的重要作用。具体来说，主要有以下几个方面的表现：

（一）公文写作队伍不断壮大，人员素质不断提高

如前所述，公文作为党和国家机关传递策令、沟通情况、交流经验、推动公务活动开展的重要工具，广泛应用于党和国家管理工作的方方面面，是沟通、联络整个社会公务活动的桥梁和纽带。公文写作及其在推动公务活动开展过程中的重要地位，把公文写作队伍建设问题提上了重要的议事日程，而公文写作实践的不断发展又对公文写作人员的素质提出了越来越高的要求。据有关部门统计，20世纪90年代初期，随着改革开放形势的飞速发展，使得公文写作成为各级各类机关单位的迫切需求，当时我国从事公文写作方面的专业人员已有五六百万人； 30多年后的今天，显然已经远远超出了这个数字，据不完全统计不下3000万人，这是一支数量相当可观的队伍。公文写作已经被越来越多的人们所重视，已经成为一种令人向往的热门职业。同时，从事公文写作的人员无论是思想政策水平还是业务能力等方面都在原有基础上有了显著提高，各类机关单位在对公文写作人员的选拔和培养方面业已形成了一整套较为严格有序的运行机制，这就为我国公文处理工作的科学化、制度化和规范化提供了必要与可能。

（二）公文处理法规不断健全和完善

我们党和国家历来十分重视公文处理法规的建设。早在1951年9月29日中央人民政府政务院就制定颁布了《公文处理暂行办法》，这是建国以后第一个有关公文处理的专门性法规，也是我国历史上第一次以最高国家权力机关的执行机关名义发布的关于公文处理的规定，其中对公文处理工作的原则、文种、体式以及撰写要求等方面内容都作了比较全面、具体的规定。这个办法的发布实施，加快了我国行政机关公文处理工作规范化的步伐；1956年11月27日中共中央办公厅又发布了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》等一系列文件，从而把我国文书工作的制度建设推向了一个崭新的发展阶段。进入新时期以来，党和国家先后制定和发布了一系列有关公文处理方面的法规、规章和规范性文件，其中主要包括党的机关的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》（1989年4月25日）、《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3日），国家行政机关的《国家行政机关公文处理办法》（从1981年至2000年先后4次修订发布），《党政机关公文处理工作条例》（2012年4月16日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发）以及相应的公文格式标准等。

从公文法规发布修订的历史轨迹来看，大体经历了一个渐趋成熟、不断完善的过程。更为重要的是，多年来，我国党政两大系统公文处理法规一直是单独运行的。其中党的机关从1989年到1996年先后由中办印发过两次政府公文写作，即1989年4月25日的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》和1996年5月3日的《中国共产党机关公文处理条例》；国家行政机关从1981年到2000年先后发布修订过四次，即1981年2月27日由国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》，1987年2月18日的《国家行政机关公文处理办法》，1993年11月21日的《国家行政机关公文处理办法》和2000年8月24日由国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》。在长达二三十年的运行时间里，我国党政机关的公文处理工作发生了很大变化，其中有相当多的规定和做法不够统一和谐，甚至互相抵触，以至于影响了公文处理工作的统一化、规范化和科学化，无论从理论还是实践上都带来了不少问题，广大公文工作者对此呼声强烈。有鉴于此，中共中央办公厅和国务院办公厅于2012年4月16日联合印发了《党政机关公文处理工作条例》，这是我国党政机关公文处理工作的一件大事、喜事，意义非常重大。

《条例》由中办和国办联合印发，这是前所未有的，以前要么是以中办名义印发，要么是以国办名义印发，最高是以国务院的名义发布，而这次则是由两办联合印发，力度非常大，充分体现出了我们党和国家对公文处理工作的高度重视。将党政两大系统的公文处理法规合二为一，是我国当代公文法规建设进程中一次具有划时代意义的重大变革，是党政机关公文处理工作发展的客观需要，对于进一步推动各级党政机关公文处理工作的统一化、制度化和科学化，规范公文运转程序，提高公文处理的质量和效率，具有极其重要的现实意义和深远的历史意义。可以看出，每一次公文法规的发布与修订，都使我国的公文处理工作朝着更加科学、严密、完善的方向向前跨进一步。而对公文法规本身而言，经过每一次的修订发布之后，都删掉了一些与实践不相符合的内容，诸如文种、格式、行文规则、公文的撰写、运转、保管和利用等方面，凡与公文工作实践不相适应的东西，都及时予以删略；同时增补了许多新的内容，规范了某些不适当的提法，较之原来显得更为健全和完善，更加切合实际。

（三）公文写作作为一门科学，业已广泛地登上了大学课堂。

党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和社会主义现代化建设飞速发展的形势需要，公文写作作为一门学科应运而生。据有关部门统计，早在20世纪80年代末期，全国已有114所普通高等院校以及各级党校、行政学院开设了公文写作课程，逐步成为这些院校的主干学科；近些年来，这种情况更为普遍，并且已经普及到各类中专、职业技术学校和成人教育等教学阵地。从事公文写作教学的师资队伍不断壮大，出现了一批高质量的教材，公文写作成为深受学生欢迎的热门课。同时，每年的中央国家机关和各省自治区直辖市公务员录用考试，也都把公文写作列为必考科目之一。

值得提及的是，关于公文写作学科的定位问题，目前在公文写作学界还存在不小的争论，尚未形成共识。有人认为，公文写作是术科，而不是学科，公文写作无“学”可言；也有人认为，公文写作应当是文书学或秘书学的分支学科，不宜自成一门学科等等。对此，前一种观点的不能成立自不待言，而认为公文写作是文书学或秘书学分支学科的观点也同样是站不住脚的。因为如果说公文学是秘书学的分支学科，那么很多领导干部要亲自动手起草重要公文，怎能说其是秘书学的一部分？就实质而论，秘书工作者起草公文，只是起到类似于“加工厂”的作用，而真正操纵“加工厂”的则是领导者；其实，公文写作学也不等于文书学，“文书学虽属侧重于撰拟研究，但它是把纯属个人事务的私人文书的写作同表述社会政治集团意志的公务文书的写作一起研究的”（苗枫林《中国公文学》，齐鲁书社1988年版，第22页）。据此可见，公文写作学与秘书学、文书学的研究内容虽有交叉，但却有其各自特定的研究对象和范畴，应是一门独立的学科，它所担负的任务和涉足的研究领域，是不能被取代的。应当说，经过近20年公文写作实践和公文写作理论研究的不断发展，到现阶段为止，公文写作作为一门独立学科已经被绝大多数人们所认可，在众多高等院校的课程设置中占据着十分重要的地位，充分显示出了它的蓬勃发展的生机与活力。

（四）公文文本质量不断提高，正在朝着规范化的目标向前迈进。

近些年来，随着人们公文写作规范化意识的逐步提高，更由于党和国家一系列公文法规的相继出台，使得我国当今的公文质量有了十分明显的改观。公文写作规范化已经成为公务活动发展的客观需求，在很多机关单位的公文处理过程中，如果出现所制发的公文文本不符合规范的情况，即被视为不合格“产品”；在党和国家现行公文处理法规中，把“规范化”作为重要的终极目标写进首条，充分体现出了它的重要程度。党和国家高级管理机关所制发的公文，无论内容还是形式都很规范，堪称样板；地方各级党政机关所制发的公文，也不乏诸多佳作，从文种使用、格式拟制到语言运用，以至于行文规则等，都表现出了十分明显的规范化特征。

应当指出的是，近些年来，为了提高公文文本的质量，推进公文写作的规范化建设进程，在党和国家先后修订发布一系列公文处理法规的基础上，各地区和各有关部门还先后举办了优秀公文评选活动、公文错情展览、公文知识大赛以及大量的公文写作培训班，普及与宣传公文写作方面的知识，阐释与介绍公文写作规范化方面的内容，从而为不断地提高公文文本质量，使之朝着规范化的目标向前迈进，起到了非常重要的作用。举办优秀公文评选活动和公文错情展览，是从正反两个方面对公文文本的质量进行改善，通过此种形式，使人们认识到什么样的写法是正确的，什么样的写法是不符合规范要求的，便于对照检查；公文知识大赛则是对公文写作基础知识的全面普查；而各种公文写作培训班又显然对公文写作规范化知识的普及与提高，意义十分重大。

（五）公文写作的理论研究日趋活跃，取得了十分丰富的研究成果。

如上所述，我国公文写作的历史极为悠久，但是真正将其作为一门学科加以研究，却是20世纪80年代以后的事情。公文写作学科一经诞生，即呈现出了繁荣发展的态势，突出表现为各种专著、教材和辞书的相继问世。这些作品，内容丰富，体例新颖，有很强的实用价值。其中比较有代表性的，专著类如苗枫林的《中国公文学》，张保忠的《中国党政公文写作大全》《党政公文写作评改与赏析》，岳海翔的《公文写作一点通》《最新公务文书写作》，张庆儒的《公文处理学》，郑崇田的《中国现代公文写作学》，张宝元的《机关公文写作》，李厚安等的《公文写作学》，周森甲的《中国现代公文写作原理与方法》，徐秋英的《公文写作与逻辑》等等。特别是苗枫林的《中国公文学》一书，第一次较为系统地把公文作为一门学科进行研究，提出了一系列对公文写作研究具有很高理论价值和实用价值的新观点，不仅深入研究了公文的演变及其发展过程，而且从理论和实践上探讨了公文写作的基本规律。此书的出版，填补了中国公文理论研究的一项空白，可以说是对整个20世纪80年代的公文写作研究集大成与开创性的研究成果，也是我国公文写作研究的第一部也是一部里程碑式的著作；教材类的如裴显生主编的《公文写作概论》，辽宁马魁深先生编著的《公文写作学》，闵庚尧、李贵如主编的《公文写作教程》、中国公文写作研究会组织编写的《中国当代公文写作》，杨柏、张庆儒主编的《国家行政机关公文指要》，张保忠、岳海翔主编的《公文写作格式与技巧》，岳海翔主编的《公文写作教程——新形态大学写作课程系列教材之一》等等。

其中影响最大的当推《中国当代公文写作》一书,此书系中国公文写作研究会集体智慧的结晶，荣获第二届中国秘书杯——运通杯评比一等奖。书中对我国公文写作的历史演化,公文写作在现代生活中的作用以及马列主义文风等问题，均作了颇为精当的阐述和介绍，是一部适合各类高等院校文秘专业师生使用的高层次教材。裴显生先生主编的《公文写作概论》一书开始突破了以往有关公文写作书籍“格式加例文”的框架，使公文写作从单纯的应用技术进入了学术领域，成为有规可循的智能活动，可以称为公文写作学已经初步形成和建立的突出标志；辞书类的如苗枫林主编的《国家公务员写作词典》，孙和平主编的《公文大辞典》，张保忠的《党政公文小百科》，张保忠、岳海翔主编的《最新公文写作完全手册》等，内容颇为丰富，体例新颖，工具性强，便于查阅，具有很强的使用价值和长期的保存价值。

20世纪90年代以后，特别是进入新世纪以来，我国的公文写作理论研究迅猛发展，各种版本的公文写作教材、专著纷纷出版。据不完全统计，在此期间出版的公文写作教材及专著约计有200种。尤为重要的是，随着信息技术的飞速发展，电脑的广泛运用，开始出现了对电子公文写作的理论研究。柳新华、王东海、董相志合著的《实用电子公文传输与处理》一书可以说是这方面的代表作。该书从行政机关公文写作面临的新形势、新任务要求出发，以公文写作理论为基础，以电子公文的技术特征为主线，全面系统地概述了电子公文的写作方法、编排技术和处理程序。既注重现代办公理念，又注重技术内涵和操作技能，既考虑到传统与现代知识的融合，又重视对现实工作的实际应用，具有很高的现实针对性、指导性和实用性。

值得提出的是，与飞速发展的公文写作理论研究相适应，从20世纪80年代中期开始，一些与公文写作密切相关的杂志相继创刊，从而为广大的公文写作理论研究人员提供了交流的阵地，其中较有影响的主要是《写作》（中国写作学会会刊，国家教育部主管、武汉大学主办，写作学科核心期刊）《应用写作》（长春理工大学、吉林省写作学会主办）《秘书工作》（中共中央办公厅主管）《秘书》（上海大学主办）《秘书之友》（国家教育部主管、兰州大学主办）《办公室业务》（中国中南传媒主办、中国公文写作研究会和中国高等教育学会秘书学专业委员会协办）《秘书战线》（石家庄市秘书学会主办）。这些刊物都设有公文写作栏目，先后发表了大量的公文写作方面的理论研究成果，为我国的公文写作研究事业的建设与发展作出了不可磨灭的贡献。

二、党政公文写作的发展趋势

公文写作的发展主要受社会政治与经济发展对管理工作提出的新要求、公文法规的制定、公文书写工具的变革和对公文写作规律的研究不断深入这些因素的制约。

（一）公文将成为宪政国家的重要文明工具。21世纪是我国进入全面建设小康社会，实现和平崛起的重要历史时期，也是我国致力于建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明的重要历史时期。这必将引起社会政治、经济体制和政府职能发生较大的变革，也必将引起公文写作内容的重大变革。公文的内容将要朝着 “服务”“民本”和“裁判规则”的方向发展，往日公文中的某些官本位或个别行政霸气的内容将逐渐消逝，即公文将发展为政治文明的一种主要载体，成为治国理政的一种主要载体，成为治理国家的一种重要文明工具。

（二）公文写作将更加“与时俱进”，朝着更加符合党和国家管理工作实际需要的方向发展。公文是执政者治理国家的中介，又是一种重要工具，执政者为了使自己管理国家的重要工具更符合其管理的实际需要，更好地为其治理国家服务，总是会在一定阶段对其现行的公文进行修正或改革，伴随而来的是公文处理新法规的出台。根据我国公文写作发展史和国外公文写作发展的状况分析，国家每次出台公文处理的新法规，都必将引起对公文写作研究的重视，推动公文写作进一步向前发展。因此，随着国家政治和经济改革不断深入，必须“出炉”更符合国家管理实际的新公文法规，而这必将进一步推动公文写作研究的深入开展。

（三）公文写作将发展为数字化、电脑化和信息化。21世纪是信息技术飞快发展的时代。随着办公自动化的全面形成，计算机在各个岗位的广泛普及，尤其是从传统的用笔写公文发展为以计算机写公文，这种文字书写工具的变革，无疑是公文写作领域的一次真正革命。它在一定程度上必然改变着公文写作的内容和形式，推动公文写作向一种全新的领域发展。在此种形势下，公文写作的数字化、电脑化和信息化已呼之欲出，也是公文写作发展的必由之路。

（四）公文写作将更加科学化和智慧化。我国已是世贸组织（WTO）的成员国，全球经济日益一体化，在这种大背景下，给公文写作领域带来的一定是空前的发展和繁荣，其中最主要的表现就是我国公文的结构日趋国际化，这样政府公文写作，公文写作势必更加标准化和国际化。同时，随着整个社会对公文写作的重视，广大研究者将对公文写作投入更多的时间和精力，这将有力地推动公文写作研究的深入发展，而这必将有力地推动我国的公文写作更加趋于科学化和智慧化，公文写作学科发展得更加成熟。

（作者系中国写作学会副会长，中国公文学研究所所长、研究员）

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